作者简介：王海兰，经济学博士，中国语言文学博士后，广州大学人文学院、广州大学语言服务研究中心讲师，研究方向为语言经济学、语言服务、语言传播。宁继鸣，经济学博士，山东大学教授、博士生导师，研究方向为语言与文化传播、孔子学院与对外传播、汉语国际教育政策、语言经济等。
政府与孔子学院具有先天的“血缘” 关系，对孔子学院发展具有重要而特殊的影响。然而，在孔子学院发展过程中，政府始终面临一种两难的选择：一方面政府需要支持和依托孔子学院履行公共职责，实现服务国家利益和国际道义的义务与责任，孔子学院的存在与发展亦离不开政府政策资金等多方面的支持与关照；但另一方面，政府的过度干预必然会加剧孔子学院的“政治色彩”，增加他国对孔子学院的警觉，甚至是排斥和抵制，阻碍其发展。伴随着孔子学院在广度和深度方面的发展，这种两难选择将会越来越凸显。
之所以会出现这种困境，原因是多方面的。部分原因可归于“意识形态”范畴，部分源于作为一个跨国语言推广机构，政府干预的行为边界和行为方式并无标准可依，即使在国际社会也无成熟模式可参照。中国政府如何参与孔子学院建设需要一个探索和建构的过程。本文基于孔子学院组织属性及其产品特性的分析，为政府的行为选择提供一种视角和方案。
一 政府干预语言国际推广机构的理论依据与国际经验
语言推广机构在起源上就与政府保持密切关系。世界知名的语言国际推广机构无一例外地发端于国家在特定的国内外环境之下对塑造国家形象的利益诉求，是政府期望依托语言和文化的传播提升本国的国际影响力和话语权的产物。几乎所有语言推广机构的设立都与政府推动有关，且以非营利组织身份帮助政府履行公共职责。因此，从诞生之日起，语言推广机构就与政府有着不可割裂的先天关系，政府必然在其发展中发挥重要及特殊的作用，而机构本身则必然将维护和拓展国家利益作为其价值取向，这是语言国际推广机构的共性。
（一）政府干预语言推广机构的必要性与适度性：理论依据
语言国际推广机构的非营利组织特性和混合产品属性要求政府必须对其提供必要支持和进行必要监管。语言推广机构提供的主要是语言教育和文化推广类产品，这些产品大部分具有竞争性不强，排他性较弱的特征，属于准公共产品，政府在此类公共产品的供给中负有不可推卸的责任。
在语言推广机构参与公共事务管理过程中，政府有必要加以引导和监督，防止其偏离公益性轨道。语言和文化的意识形态属性则要求政府必须对语言推广机构的行为加以适当的调控和规制，避免出现多重“政治风险”。
语言推广机构的生存和发展需要稳定的资金来源，其资金主要来自政府资助、企业、社会组织、个人的捐赠，以及组织自身的盈利性收入。语言推广机构的盈利性收入主要来自语言教学活动，受到语言价值，语言学习需求量、当地政策制度等因素影响，在早期阶段其营利性收入所占比重相对较少，所获捐赠也较少，政府支持往往是最重要的资金来源。
然而，在语言推广机构发展过程中，政府的介入同时存在积极和消极两种效应。在市场经济条件下，政府行为具有一定边界，政府只有在一定范围内，以恰当的方式对经济社会进行干预，越位、缺位、移位都可能带来“政府失灵”，在语言推广机构发展中更是如此。语言推广机构具有的跨国性、教育性、非营利组织性，以及其产品具有的意识形态属性等要求政府的行为边界和行为方式必须适度，过度干预带来的“政治色彩”将使语言推广机构遭遇抵制和排斥，阻碍其发展；政府缺位或移位，不能及时提供必要的支持与保障，以及未能进行适当的监管与调控等行为，可能导致语言推广机构生存危机或带来“政治风险”。
如何在获得政府支持的同时淡化政府色彩和官方形象，即政府在语言推广机构运行过程中既进行必要的干预和支持，又控制在适度区间，是各国语言推广机构面临的共同问题。
（二）政府干预语言推广机构的共性特征：国际经验
1.政府角色和作用的阶段转换性。在语言推广机构发展中，政府一直发挥作用，但从整个过程来看，政府所扮演的角色和所发挥的作用具有阶段转换特征。
总体而言，在初级阶段，政府往往发挥主导作用，机构在组织管理和活动指导思想上也在很大程度上依附于政府；在成熟阶段，语言推广机构对政府的依赖程度会减少，政府由主导者逐渐转为服务者和监管者。英国文化委员会和法语联盟的发展历史都是很好的例证。
需强调的是，政府角色转换并不代表政府对语言推广机构的重视程度降低，也不代表政府对其实际控制能力变弱。伴随全球经济、政治和文化的发展以及各推广机构自身发展的需要，在非营利组织旗帜下，政府越来越倾向将语言推广机构纳入到“国家战略”发展框架下运作。
2.政府介入方式的多样化。政府参与语言推广机构的方式多种多样，从推广机构宏观战略的制定到微观运作都有政府的身影。
在制度安排上，各国政府都将语言推广机构纳入国家外交发展框架，从宏观上管控其发展战略，通过一系列制度安排确保语言推广机构的地位。在组织归宿上，政府将语言推广机构纳入政府序列，使其成为政府附属机构。在资金提供上，各国政府都为本国语言推广机构的设立与发展提供了必要的支持。政府财政拨款是各国语言推广机构最重要的资金来源，特别是国外分支机构的启动资金几乎全部来自政府拨款，其工作人员中也有很多是政府派出人员，政府支付其酬金。在组织管理上，政府部门以多种形式参与语言推广机构的运营，如各国元首通常是各个主要语言推广机构的名誉校长或名誉主席，各国语言推广机构主要负责人的任命需要向政府汇报，最高权利机构和最高行政管理机构中都有政府的派驻代表，各个主要语言推广机构的分支机构几乎都与本国使（领）馆有合作伙伴关系，常常是同使（领）馆文化处协调后才采取行动。
3.政府行为边界和行为方式的国别化。尽管语言推广机构都与政府有着密切联系，但不同语言机构在运营模式和决策机制等方面都体现了政府行为边界和行为方式的国别化特征。有的政府行为边界较大，参与方式较直接，有的政府参与较少，主要采用间接方式参与。根据政府对语言推广机构的集分权程度，形成了战略管控、项目管控和运作管控三种不同的管控模式。
值得注意的是，为避免因政府过度参与带来的负面影响，政府与语言推广机构之间越来越倾向于建立“合作关系”而不是“附属关系”。
二 孔子学院发展中政府行为的现状与问题
（一）孔子学院发展中的政府行为现状
1.多层级政府主体参与孔子学院建设。中国政府高度重视孔子学院建设，党和国家领导人不仅多次批示要加强孔子学院建设，打造综合文化交流平台，发挥在人文交流方面的积极作用，还多次出访和参与孔子学院的活动。在孔子学院总部理事会中，国务院副总理刘延东担任理事会主席，教育部、财政部等部委领导人为理事会成员。在实际运作中，作为孔子学院最主要的建设主体，国内高校自然成为政府的延续性机构。
2.政府以多种方式介入和支持孔子学院。在制度安排上，国家不同层面的文件都提到了孔子学院或有关部委出台孔子学院方面的专门制度，确保孔子学院健康有序进行。相关文件如《中共中央推动文化大发展大繁荣的决定》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，以及《关于加强汉语国际推广工作的若干意见》等。在资金和资源投入上，孔子学院采用中外合作方式设立，中外双方按照1:1比例投入，中方投入部分主要由政府承担，此外政府在人员、教材和图书等方面提供了大量资源支持。在运作管理上，政府通过人事管理和年度计划的审批实现对孔子学院调控和管理。
3.政府在孔子学院发展中发挥多重作用。政府的作用可归纳为三个方面：第一，采用中外合作模式，以行政化的手段快速整合国内优质教育文化资源，为孔子学院的发展提供了可靠的资源支撑和人力支撑，降低了发展中的不确定性和风险。第二，采取行政化手段，中央一级的领导人参与和支持孔子学院的相关活动，提高了孔子学院的“规格”，迎合了海外合作院校和所在地政府“被认同”的利益诉求，奠定了孔子学院在当地的“社会地位”。第三，采取跨越式发展，短期内形成全球孔子学院网络，为孔子学院发展创造了“规模效应”，形成了资源共享、合作、竞争并存的态势，造就了一股势不可挡“场域”。
政府在孔子学院发展中的作用
（二）孔子学院发展中亟待探讨的政府行为问题
第一，政府在孔子学院建设中的参与方式和参与程度问题。政府以哪种方式或哪些组合方式参与孔子学院建设，参与的最优程度是多少，等等。第二，孔子学院发展不同阶段政府的角色定位和转换问题。在具体运作过程中，如何定位政府在孔子学院建设中的作用，政府角色转换的条件是什么，在哪个时点上转换是最优的，不同国家、不同类型的孔子学院，政府的功能定位和角色转换具有哪些特殊性等，这些问题需要在实践调查和系统的学理研究的基础上予以进一步明确。第三，如何通过有效的机制建设，引导社会机构、民间资本等参与孔子学院建设问题。
三 适度干预：孔子学院发展中的政府行为选择
（一）孔子学院发展中政府适度干预的内涵
“适度干预”的完整内容包括两个方面：一是政府干预的“客观必要性”，这是由语言推广和文化传播的公共性和“市场失灵”决定的，政府有责任和义务支持孔子学院发展；二是政府干预的“合理有效性”，政府对孔子学院的支持要以维护市场效率和国家利益为原则，提高孔子学院的组织绩效和使命实现为遵旨。具体包含以下三方面：
1. 政府行为边界的适度性。约翰·穆勒认为“扩张政府范围”和“把政府活动限制在极狭小的范围内”都不是明智的主张，政府干预应在适度范围内①。经济学家、诺贝尔奖获得者刘易斯指出，政府可能会由于做得太少或做得太多而遭到失败②。在孔子学院发展中，政府不是“无所不能”，也不是“一无是处”，而应在适当的范围和领域内行为。其合理边界界定为：
第一，市场失灵的范围就是政府干预的范围，市场失灵决定了政府运作的空间范围。③语言与文化传播的公共产品属性和外部性使得市场在这一领域存在失灵，这为政府参与孔子学院建设提供了空间。政府干预孔子学院的目的不是为了取代市场，而是为了排除或减少因市场失灵而造成的汉语国际教育市场形成过程中的障碍，让市场在汉语教学和中华文化资源配置与扩散中发挥更大功效。在孔子学院发展中，市场能发挥作用的地方应交给市场去做，市场无法胜任的才是政府应监管和参与的。
第二，在市场失灵的领域中，当政府干预成本过高或干预能力过弱时，政府对孔子学院干预范围就应受到限制或进行适当地调整。
第三，政府干预的事情，必须是政府比较了解的，不甚了解的事情，政府不宜随意干预。政府行为边界就是政府能力的边界，当政府对孔子学院的干预超过其能力范围时，就意味着政府跨越了自己应当干预的度，在这种情况下所采取的行为可能对孔子学院发展带来“负效应”。孔子学院发展中，可以通过社会力量来解决的，应该尽可能地交给社会力量来解决。政府的职能更多的是如何通过制度安排，鼓励和吸引社会力量参与到孔子学院发展中来，而不是替代社会力量。
2. 政府行为方式的适当性。政府适度干预既包括干预范围的适度，也包括干预方式和手段的适当。一种语言和文化的传播归根结底在于个体基于自身利益最大化的考虑选择学习和掌握它，孔子学院教授汉语传播中华文化使命的实现程度在很大程度上取决于其所提供的产品内容和提供的方式是否满足和适应海外民众的需求。孔子学院的发展受国家利益和市场需求的双轮驱动，政府干预需要将市场和国家两只手有机结合，采取行政手段和法律手段相结合，直接规制与间接规制相结合，宏观调控与微观管制相结合的多元组合方式，使政府对孔子学院的干预正当、合理、高效，既为孔子学院发展助力，又避免海外受众“反感”。
3.政府行为策略的适时性。政府行为策略适时是指政府对不同国家和区域，不同发展阶段的孔子学院应采取不同的干预策略，在干预范围和干预方式与手段上体现针对性和动态性。
孔子学院的发展具有很强的差异性。不同国家和地区，不同发展水平的孔子学院面临的“市场失灵”的程度和对政府干预的需求程度不同。孔子学院所在地的市场化程度、经济发展水平、汉语需求程度、孔子学院自身的发展水平等因素会影响政府干预的边界和干预手段，而且这些影响因素之间存在相互关联，使政府行为选择更为复杂。
政府对孔子学院的干预不能简单地按照完全市场条件下的政府行为原则执行，而应以提高组织效率和使命实现为导向，根据针对性和动态性原则，因地制宜，采取不同的行为组合方式。
一般而言，在孔子学院跨越式发展阶段，政府是主导性的，在孔子学院战略布点、项目启动和资金支持等方面都发挥核心作用，在这一阶段，政府往往兼顾“裁判员”和“运动员”双重身份；在孔子学院进入规范化发展阶段，政府则应逐渐撤出具体经营，而转向宏观调控，承担“裁判员”的角色。政府适度干预的重要内涵就是要求政府根据孔子学院所处环境和发展阶段采取动态优化的干预策略。
（二）孔子学院发展中政府适度干预的选择
1.规范政府在孔子学院建设中的角色与行为。政府适度干预最重要的是明确政府在孔子学院发展的角色定位，并对其角色行为进行规范。在起步阶段，政府是孔子学院的主导者，发挥决定性作用。但在其进入规范发展后，政府在孔子学院中的角色主要为监管者和参与者。
作为监管者，政府要在一定法律体制下，依据法律规定对孔子学院的国内参与主体、孔子学院的海外业务等进行监督和管理，为孔子学院的发展提供必须的制度保障和环境保障。汉语国际教育市场还处于萌芽时期，政府对孔子学院除了“监管”外，还需强调如何“支持”其发展，不仅仅要弥补“市场失灵”，更重要的是推动汉语国际教育市场的培育与形成。
作为参与者，政府是孔子学院的建设主体之一，要在非营利组织和市场化运作框架下，以合作者或者投资者身份支持孔子学院的建设与发展。政府所扮演的这两种不同角色，应遵循不同的行为规范。规范政府在孔子学院发展中的行为，应制定孔子学院相关法律法规，使政府行为有据可依。
2.加强对孔子学院的调研与总结。加强对孔子学院所在地的政治、经济、文化等环境的调研，评估孔子学院的发展阶段与水平，总结孔子学院的国别和区域特征、类型特征和发展阶段特征，为政府干预选择行为边界和行为方式提供依据。
3.加强对世界主要语言国际推广机构中政府行为的比较研究。世界语言推广机构与孔子学院在组织性质和功能使命等方面具有共性特征，可以为孔子学院的建设和发展提供启示与借鉴。随着汉语国际推广和孔子学院事业的发展，学界对世界语言推广机构的关注上升，但从政府干预的角度还可以挖潜。
《孔子学院发展规划（2012-2020年）》提出，孔子学院发展应坚持“政府支持，民间运作”的基本原则。政府在孔子学院中应扮演什么角色，发挥什么作用，在哪些方面需要提供支持，支持到什么程度，以什么方式支持，它能做什么不能做什么，以及如何做得最好，这将是一个贯穿孔子学院发展始终的问题。在这方面的研究，我们还任重道远，需要更多实践者和学者贡献智慧与力量。
参考文献：略
